Rti 中央廣播電臺 
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讀報人:李菁
行政區不是他們的「戶籍」──原住民的共管會和民族議會制度
「泰雅文化沒有頭目，面對傳統領域的糾紛時，通常會請鄰近部落有聲望的人來調停，讓爭執的雙方面對面坐下來討論。這項泰雅族尋找真相、和解的儀式，被稱為『sbalay』。在傳統領域爭議中，sbalay的功能卻被行政院原民會的『爭議事項審議小組』取代了，而且不一定能解決問題。」
泰雅族青年林凱恩解釋了原住民的文化傳統和治理方式，為什麼現行的社會制度套用在部落並不合用。
(文字／林欣楷；攝影／陳曉威；設計／黃禹禛；核稿／陳榮裕、楊惠君；責任編輯／陳韻如)
原住民是台灣這片土地最早的主人。但從日治時期，日本總督府就無視山地原住民部落的領地，把台灣山林視為「無主之地」全都劃成國家資源；隨後，1945年國民政府來台後繼承了日本的山林政策，使這些原屬於部落的土地，成為國有地，原住民族人若要使用祖先的土地種植、狩獵、採集植物，反而必須受到各項法規層層的限制與禁止。
2016年8月1日，當時的總統蔡英文曾公開向原住民族道歉表示，「讓我用很簡單的語言，來表達為什麼要向原住民族道歉的原因。台灣這塊土地，400年前早有人居住。這些人原本過著自己的生活，有自己的語言、文化、習俗、生活領域。接著，在未經他們同意之下，這塊土地上來了另外一群人（指日本人與國民政府）。歷史的發展是，後來的這一群人，剝奪了原先這一群人的一切。讓他們在最熟悉的土地上流離失所，成為異鄉人，成為非主流，成為邊緣。」同時設立「原住民族歷史正義與轉型正義委員會」，宣誓將與原民各族代表共同面對歷史課題、對等協商後續政策方向。
台灣原住民人口約58萬9千人，占台灣總人口2.5%。原住民的生活、文化、歷史，都是起源於土地，長期以來的原住民運動，很重要的核心，就是爭取土地權益。找一條回家的路，是族人最大的訴求。
2016年，《原住民基本法》下的子法「諮商取得原住民部落同意參與辦法」（簡稱「諮商同意辦法」）與「原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法」陸續修法完成，賦予各部落基於過去生活範圍劃設「傳統領域」，以及外人在「傳統領域」土地開發、資源利用、生態保育及學術研究時行使諮商同意權的權力，且現行的土地劃設辦法僅限於可被依法確定的「公有地」。
即便總統道過歉、國家也立法要還給原住民族土地正義，但是，原住民自有特殊文化與歷史演變，現在國家劃分的行政區域套用在原住民部落反而會造成他們的紛爭，因此近年仍有許多爭議事件上演。
【事件1】南澳碧候溫泉開發案
林凱恩是宜蘭南澳碧候部落的泰雅族青年，他最甜蜜的童年回憶，是和長輩拿著鏟子到南澳北溪的溪谷尋找野溪溫泉，「只要踩到溫溫的沙子，大家就會開始用力的挖，直到泉水湧出來。」
從小玩耍、記憶中的野溪溫泉，在近年歷經政府和法令的認定，被視為原住民傳統領域內的觀光資源。2010年，行政院原住民委員會核定碧候溫泉的整治經費，2019年3月完工，經歷「關係部落」認定、諮商同意，2022年正式開始營運。
但2023年7月碧候溫泉營運廠商考量設備、成本與地方溝通因素而解約，由縣政府管理營業。而《原住民族基本法》規定在開發原住民傳統領域內的資源時，必須取得原住民族或部落的同意或參與，保障原住民可以分享開發的利益和權益。為了尋找新廠商，近半年碧候部落已經開了3次部落會議了，每次部落會議公告、召集，都因人數不足解散，不斷重新來過。
碧候部落成為媒體報導中「難以擺平的部落勢力」，為什麼？
嘉義縣鄒族獵人協會的總幹事吳翊豪解釋，原住民的文化中，「家族」與「部落」是最基礎的生活單位，直到日本的人類學家在台灣開始進行研究調查，台灣的原住民族才有「族群」的分類，「族群與部落就像是學校裡面不同的班級，每個班都有自己的班規，但從外面看就是一間學校。」
由於狩獵、漁獵的需要，在不同段的森林、溪谷，各部落與部落中的家族都會有默契地區分使用範圍，而碧候溫泉正是在碧候部落的傳統領域之中。
「原本前任的鄉長將碧候部落劃為碧候溫泉的唯一『關係部落』，但下一任鄉長認為道路交通也屬於觀光資源的開發，因此將相鄰的金岳部落一同列入碧候溫泉的關係部落，」林凱恩向《少年報導者》說明。
原住民部落自日治時期被強制遷移，以及往後各次天災後的集體遷移中，位置不斷移動，如今，在同一個行政村中，常會有數個部落的族人以及漢人混居其中。碧候部落與金岳部落其實屬於不同的聚落，但目前兩部落的行政區上都屬於「金岳村」，所以開啟兩個部落對於溫泉是屬於哪個部落的爭執。
原民不是「難搞」，但傳統討論機制「被消失」
林凱恩就讀於台灣大學研究所，是部落中高學歷的年輕人，碧候溫泉開發案的說明會、公聽會、部落會議他無役不與。
「通常，我們都會知道哪個地區是哪個部落的傳統領域，即使到了現在，我們到其他部落的溪谷玩耍，如果在溪中捕魚被當地的族人看到，也會被冷眼看待，這是刻在骨頭中的記憶，」林凱恩說，即使到了今日，仍然不時有因為闖入傳統領域採集資源而發生的衝突，輕則互相斥喝，重則大打一架。
以泰雅族為例，他們會以「sbalay」儀式來和解，就是請鄰近部落有聲望的人來邀請雙方共同面對真相，回到最初彼此和諧的狀態。但現在，sbalay卻被行政院原民會的「爭議事項審議小組」取代，結果就會造成雖然也找了原住民參與，但根本不是、也不懂當地部落的人。
「原民會找了兩個部落的代表去台北開會，審議小組另外還有學者專家、主管機關、族人代表一起參與討論，族人代表卻是找台灣西部的泰雅部落，西部的族人代表也很納悶跟我說：『為什麼不找你們附近的部落？怎麼會找我們來參加？』」林凱恩說，族人不好意思去開會做主幫兩個部落裁定溫泉歸屬，最後審議小組的結論只有「請縣政府跟鄉公所回去加強協調」。
這就造成此案從溫泉歸屬、同意營運到廠商招標，碧候部落一直在舉行部落會議，但自2019年以來連年開會，導致族人彈性疲乏，如今部落會議不斷難產。
公部門的機制和法令無法解決爭議，台灣的原住民族群希望能結合現代與傳統的討論和決策機制，處理公共事務，例如排灣族的「頭目」制度、卑南族的「年齡組織」與「會所」制度，有些部落也擁有和「部落會議」相似的「長老會議」等集體共議制度。
「我有時候在想，在開會的時候我常常得向其他人不斷地解釋、轉譯內容，有時候甚至到開會時才看得到一本又一本的資料。資訊轉譯的落差不能太大，集體決策才有意義。」林凱恩說：「如果其他部落沒有像我這樣的年輕族人，又該怎麼辦？一定要有人幫忙解釋內容。」
林凱恩憂心，「行政體系必須按照規定的期程辦理作業，公所、縣政府、原民會、廠商，都是不同的外部力量，當他們陸續進入碧候溫泉的時候，我們也會擔心外人怎麼看待部落的人。加上歷經數年的抗爭，很多族人聽到部落會議都覺得是吵架的地方，擔心被視為麻煩製造者。」而談發展，公部門都離部落太遙遠，「對部落來說常常感受到的是憤慨。」
碧候溫泉案還不是特例，其他部落也都發生過，例如2019年知本光電案，卑南族的卡大地布部落，在消極抵抗拒絕召開部落會議的情況下，台東市政府仍然代位召開部落會議，導致後續司法爭議。
林凱恩說：「難道這幾年陸續發生這麼多案例，不應該足以修訂子法或形成新規則嗎？」
【事件2】大坪林部落及日月潭孔雀園BOT案
2002年，原民會報請行政院核定了25個平地鄉鎮與30個山地鄉鎮為「原住民族地區」，但是，只有身處於原住民地區的原住民部落，才會被認可為部落。位於南投水里的邵族「大坪林部落」，因所在地的鄉鎮並不具備原住民族地區地位，無法「依法」召開部落會議，在行政體系中被稱為「大坪林聚落」，所以連政府相關開發政策的「參與權」都沒有。
邵族總人口只有800多人，世居日月潭周邊，目前主要分布於南投縣魚池鄉的日月村伊達邵部落與水里鄉的大坪林聚落，魚池鄉屬於平地原住民區域，因此伊達邵部落享有部落公法人地位，看似比大坪林的原住民有保障。
但2017年，南投縣政府等單位研議委託民間興建營運日月潭孔雀園BOT案，縣政府與魚池鄉公所因不滿伊達邵部落申請將魚池鄉劃設為邵族的傳統領域，向行政院訴願會提起訴願，隨後在鄉民代表會中提案通過，向行政院建議將魚池鄉「退出」原住民地區，雖然行政院還在持續溝通，但卻顯示地方議會對部落的法律地位有影響力。
魚池鄉長陳錦倫當時接受媒體採訪表示，鄉內有1萬5千多名漢人，全鄉發展卻都得看魚池鄉內人口只有300多人的邵族臉色，為了避免族群對立加劇，才會提案。
由於現行的《地方制度法》規定，原住民人口超過1,500人，才能在鄉民代表會中擁有1席保障名額。在數人頭的選舉中，邵族無法與人數上萬的非原住民族群競爭，導致邵族的聲音無法透過鄉代會代議，行政體系與議會體系有時反而侵害原住民權益。
【事件3】慕谷慕魚封路案
2014年，花蓮秀林知名景點「慕谷慕魚」所在的太魯閣族銅門部落，為了抗議因觀光衍生的垃圾、停車亂象嚴重破壞自然生態，經部落會議決議封路，並按照習俗燒狼煙、鳴槍召喚祖靈，但卻導致9位族人被旅遊業者提告妨礙自由、違反槍砲彈藥管制條例、涉及恐嚇等罪。
原住民不同族群、各部落都有屬於自己的習慣法，規範著族人的日常生活。例如，在太魯閣族中，「gaya」是該族文化中一種社會規範，是維繫族人日常生活、風俗習慣的誡律，也最具束縛力與約束力。
但族人在山中的實際生活，除了「gaya」外，還必須面對《國家公園法》、《野生動物保育法》、《森林法》等數十種不同法規的限制。
台大法律學系講座教授王泰升的研究指出，漢人歷經傳統社會至近代國家的轉型，將既有的風俗習慣漸漸轉化成法律，但這樣的轉化並未發生在原住民族的社會，原住民族雖然成為政治及法律上主體，也有不少法律基於保障原住民族集體性權利而修正或制定，但在執行上仍有缺憾，「唯有國家法能適度尊重或納入原住民族法律文化，法的統治才對其有意義。」
尋找共存機制：從共管會到已有9族成立的民族議會
參考美國、加拿大等國家在國家公園與風景區與原住民的共同管理制度，台灣的部分行政機關研擬引進「共管會」機制，由地方政府或行政機關與原住民族部落、團體，依照傳統文化及需求，凝聚族人自然資源管理利用的想法，發起、籌組共管會。例如屏東的排灣族旭海部落，與屏東縣政府合作管理阿朗壹古道，於每年7～8月關閉古道，讓土地與生態環境減少人為破壞。不過，共管機制通常在組織嚴密的部落較容易落實。
邵族在2005年組成「邵族民族議會」，以族群為中心凝聚共識與行政體系對話。
邵族民族議會議員高榮輝解釋，邵族民族議會由7個氏族各推選出1到2位議員，2年1任，加上2位世襲的傳統領袖組成，另有2席保障名額給大坪林的白姓與丹姓。民族議會建立在邵族共議制的社會制度上，傳統領袖「頭人」也能夠一同參與民族議會的決議，了解族人的意向。
不過，由於民族議會目前仍不具備法律地位，民族議會決定的事情，往往仍需透過邵族文化發展協會或是伊達邵部落的部落會議執行。
目前，台灣16個原住民族中，已有9個成立族人自己的民族議會。最新成立的是原住民第二大族群排灣族，於2022年8月成立排灣族民族議會。
排灣族民族議會籌備會的總召集人、成功大學地球科學系副教授樂鍇．祿璞崚岸（Ljegay Rupeljengan）指出，「民族議會是在部落之上創造一個平台，讓國家與族群、族群與族群、部落與部落間有一個彼此對話的空間，凝聚更大的共識。」
2023年9月，邵族民族議會決議，由於邵族的發音系統中沒有「o」的音，向原民會申請將族名從「Thao」更名成「Thau」，就是民族議會近期推動的其中一項議題。
魯凱族的民族議會是起源於魯凱族的「巴冷公主」傳說，魯凱族民族議會祕書長、成大考古研究所教授台邦．撒沙勒（Taiban Sasala）提及，當時族人討論著究竟巴冷公主源自哪個部落，促成探索魯凱文化的契機，2017年魯凱族民族議會正式成立，至今已經邁入第3屆。
魯凱族傳統上有頭目制度跟階級制度，一般部落頭目並不會投入民主選舉。但民族議會採用各部落推舉的方式選出代表，在部落文化與平地的社會制度間取得平衡，讓民族議會具備全民族的代表性。舉凡公告傳統領域範圍、小米復育、自東南亞引進象徵魯凱圖騰的雲豹等等，都在魯凱族民族議會報告，向族人尋求建議、徵求同意。
期待更能代表原住民的公共參與機制
樂鍇．祿璞崚岸指出，「過去雖然部落擁有諮商同意權，但很多時候都是在事情發生的時候被動的接受或拒絕，沒辦法進行更廣泛的討論，或是只有扮演諮詢的角色。民族議會的成立，可以針對族群的權益，例如傳統知識的智慧財產權申請、傳統領域利用的規範、轉型正義的推動等，主動向政府、民間單位協調。」
台邦．撒沙勒提到，民族議會的概念源自於美國與加拿大，該地的原住民組成民族議會，對內互相協商，對外與政府、民間團體溝通，這個概念影響了台灣的原住民，走向當前制度的另一種選擇。但排灣族民族議會與魯凱族民族議會，都刻意不申請成為社團法人。樂鍇．祿璞崚岸認為，排灣族民族議會與政府的關係，並不應該是在現行法律架構中管理與被管理的角色，而是與政府協商共同處理民族自治議題的夥伴。
2024年參與立委選舉的布農族人Savungaz Valincinan，在受訪時不斷強調：「絕對不是成立一個協會或民族議會，就可以代表一個族群，而是應該有更多的時間討論、凝聚內部的共識，去找到一個在當代能夠擴大參與、凸顯族群主體的公共參與機制。」
